Subsidios, créditos, incentivos: lo que el gobierno esquivó en la privatización de la AEE

La transformación del sistema eléctrico de Puerto Rico, hasta ahora monopolizado por la AEE, ya está en curso. Las ambiciones incluyen una infraestructura moderna, con generación distribuida y mayor participación de fuentes renovables. Pero hay un obstáculo que se brincó en el proceso legislativo: 17 beneficios a municipios, residenciales públicos, hoteles y organizaciones religiosas que totalizaron $274.7 millones en el 2017. ¿Quién pagará por ellos en el nuevo modelo de energía?

El Negociado de Energía evaluará las subvenciones y, para diciembre del 2019, deberá rendir un informe. (Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

El Negociado de Energía evaluará las subvenciones y, para diciembre del 2019, deberá rendir un informe. (Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

Por: Víctor Rodríguez-Velázquez 22 de abril de 2019

Como bolita de ping-pong, el futuro de los subsidios, créditos e incentivos relacionados al servicio de energía eléctrica rebota de un lado a otro en el gobierno.

En una esquina de la mesa, los autores de la política pública y el marco regulatorio que guiará la privatización de la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) –los senadores Lawrence Seilhamer y Eduardo Bhatia– golpetean el tema hacia el Negociado de Energía y las comisiones de Hacienda en el Senado y la Cámara de Representantes.

En la otra, legisladores que evalúan el proyecto de la Cámara 1635, lo que será el nuevo Código de Incentivos, rebaten el tema amparados en que ellos solo mirarán lo que responda al desarrollo económico.

Y así, quedan en el aire, entre ping y el pong, los 17 beneficios que esperan por saber cuál será su rol –si alguno– en el nuevo modelo energético que ya se impulsa en Puerto Rico.

(Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

(Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

“En la práctica, son fichas políticas. Cuando los políticos deciden dar subsidios a las iglesias, lo que tratan es de allegarse votos”, adujo el economista y planificador ambiental Iván Elías Rodríguez. Por eso, planteó, nadie en el gobierno quiere mirar el asunto, uno de los muchos que tendrán que atenderse con la reforma del sistema eléctrico.

Es que “son medidas que tumban carreras políticas. No querían joderse con la controversia para así poder aprobar la ley”, admitió el representante Rafael “Tatito” Hernández, del Partido Popular Democrático (PPD) y portavoz de la minoría en la comisión cameral de Hacienda.

Millonaria incertidumbre

Repasemos: en enero del 2018, el gobernador Ricardo Rosselló Nevares anunció que presentaría un proyecto de ley para instrumentar la privatización de la AEE. Cinco meses después, en junio, entró en vigor la Ley para la transformación del sistema eléctrico de Puerto Rico (Ley 120-2018), que autoriza la venta de las plantas de generación y la concesión, mediante una alianza público-privada, de las líneas de transmisión y distribución.

La Ley 120-2018 no incluyó una política pública y un correspondiente marco regulatorio que sirvieran como las reglas mínimas de ese nuevo mercado de energía. Esto se detalló en la Ley de política pública energética de Puerto Rico (Ley 17-2019), aprobada este mes.

La Ley 17-2019 propone, entre otras metas, “aspirar” a que, al final del proceso de privatización, el costo del kilovatio por hora no sobrepase $0.20. También, a que un 20% de la energía se genere por fuentes renovables para el 2022, porcentaje que aumentaría hasta alcanzar el 100% para el 2050.

Pero el nuevo estatuto no modifica ni cancela los subsidios, créditos o incentivos vigentes, de los que se benefician los municipios, los residenciales públicos, la industria turística y las organizaciones religiosas, entre otras entidades. Tampoco los protege o los regula. Solo delega al Negociado de Energía hacer un estudio sobre su razonabilidad y costo-beneficio, que deberá ser entregado en diciembre del 2019.

Dicho de otro modo: bajo el nuevo marco regulatorio no queda claro el futuro de estos beneficios, o si se pretende continuar con ellos, a pesar de que representan una porción de los gastos que debe cubrir la AEE con sus ingresos. En el año fiscal 2017-2018 la AEE destinó $274.7 millones para el pago de estas exenciones, según datos provistos por la corporación pública. La cifra representó un 7.5% del presupuesto de la AEE para ese año fiscal, que se ubicó en los $3.7 mil millones, de acuerdo con la Oficina de Gerencia y Presupuesto.

¿Las compañías que compren plantas generatrices de la AEE aceptarán destinar parte de sus ingresos para mantenerlos? ¿Lo hará la compañía que termine administrando las líneas de transmisión y distribución?

¿Quién, en fin, los terminará pagando? ¿Se pasará a los clientes que al final se queden en la AEE?, inquirió el profesor Lionel Orama Exclusa, del Instituto Nacional de Sostenibilidad Isleña (Inesi).

Un asunto neurálgico y espinoso

Bhatia justificó la exclusión del tema de los subsidios, créditos e incentivos para evitar el cabildeo.

Eduardo Bhatia, senador popular y coautor de la Ley 17-2019. (Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

Eduardo Bhatia, senador popular y coautor de la Ley 17-2019. (Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

“Lo que no queríamos era la politiquería, que los subsidios fueran basados en cabilderos que vienen aquí a la Legislatura, sino en asuntos técnicos”, dijo el senador y aspirante a la candidatura a la gobernación por el PPD.

Los grupos que reciben dispensas por consumo de energía tienen influencia en las decisiones políticas. Municipios, residenciales públicos, hoteles y paradores, así como iglesias e instituciones de base de fe son algunos de los sectores que hasta hoy son relevados de pagar –parcial o totalmente– por la energía que consumen.

“No estamos ajenos a la realidad de que la ley no es perfecta y tiene algunas lagunas. Esa es una, porque no pudimos llegar a una conclusión de cuál era el subsidio correcto. Lo que dijimos fue: ‘como no estamos de acuerdo, vamos a delegarlo a ver qué pasa’. La idea era no detener el proceso de aprobación de la medida”, se escudó Bhatia, coautor de la Ley 17-2019.

Seilhamer, el otro coautor de la Ley 17-2019, tampoco dio expresiones claras sobre la permanencia de estos relevos de pago.

“El tema de los subsidios es uno bien neurálgico, que tiene que ser parte de un análisis de recuperación de inversión. Hay unos que pueden tener un retorno de inversión, pero hay otros que no, porque son de corte social”, mencionó.

En el 2014, como parte de la discusión de la Ley 57-2014, diversos sectores denunciaron un impacto adverso por parte de los subsidios legislados y que pagan el resto de los clientes de la AEE.

Ese marco llevó a la Legislatura a aprobar la Ley para la reforma de subsidios (Ley 22-2016), que regula estas exenciones para atemperarlas “a las realidades del Puerto Rico de hoy, en la que tanto el pueblo como el gobierno enfrentan retos fiscales y económicos”.

Retos que salpican al sistema eléctrico, cuya transformación podría verse limitada si, por ejemplo, se mantienen inalterados los subsidios, créditos e incentivos actuales.

Para Sergio Marxuach, director de política pública del Centro para una Nueva Economía (CNE), la otorgación de estos beneficios es parte de los elementos que han restringido la flexibilidad operativa de la corporación pública durante los pasados 70 años.

El economista consideró que, para abrir la operación de la AEE al sector privado, no se pueden continuar con los mismos lineamientos que hoy guían la provisión del servicio eléctrico en Puerto Rico. Se requiere, además, la eliminación de las presiones de grupos que cabildean para sus propios intereses, sostuvo el economista.

“Si el proceso de privatización actualmente favorecido se limita a transferir una empresa corrupta en el sector público a un grupo de inversionistas corruptos en el sector privado, no habremos logrado absolutamente nada. En otras palabras, la privatización, por sí sola, no resolverá mágicamente los problemas de electricidad de Puerto Rico”, reza una ponencia de Marxuach presentada ante el Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes federal a principios de mes.

¿Quién pagará por los subsidios?

En el 2017, la AEE reportó ingresos ascendentes a $3,006.3 millones, $190 millones menos que en el 2016.

El colapso de las líneas de transmisión y distribución tras el paso del huracán María en septiembre de ese año dejó la red inútil. De ahí que el total de energía que se consumió alcanzó los 13.6 millones de kilovatios hora, 21% menos que el 2016, según el Inesi. Claro, también había menos personas consumiendo energía en la isla: cerca de 160,000 salieron del país a un año del huracán, analizó el Centro de Estudios Puertorriqueños.

La baja en la demanda de energía, la principal fuente de recaudo de la AEE, es una tendencia marcada desde hace una década. En el 2012, la autoridad contaba con 1.52 millones de clientes. En el 2017, el número bajó a 1.47 millones. Para ese mismo periodo, la corporación pública experimentó una caída de 39% en sus ingresos.

El problema con las reducciones de clientes y, consecuentemente, de demanda, es que se reduce también la cantidad de dinero disponible para el pago, por ahora en moratoria, de la deuda de la AEE, que sobrepasa los $12 mil millones. De esos, $3.6 mil millones son en obligaciones de pensiones.

Para el economista José Alameda, el problema está en que la Legislatura continúa eximiendo a sectores del pago de energía mientras la cantidad de clientes conectados que pagan a la AEE sigue en descenso.

“Eso no compagina. [Bajo la privatización], la empresa privada va a querer recuperar la inversión que haga. El problema es quién les va a pagar si hay menos clientes y hay los mismos subsidios. Lo más probable es que se termine con un aumento en los precios que terminaremos pagando nosotros”, opinó el economista.

Una preocupación similar comparte el ingeniero Orama Exclusa, para quien los subsidios, créditos e incentivos por el servicio de energía eléctrica seguirán comprometiendo las finanzas del erario.

“Alguien tiene que pagarlos, ¿o es que el gobierno tiene el plan de cobrarlos por otro lado? Eso es más peligroso todavía, porque ni lo veremos”, cuestionó el profesor del Recinto de Mayagüez de la Universidad de Puerto Rico.

Uno de los mayores problemas con estos beneficios, dijo, es que la Legislatura no cuenta con un mecanismo de evaluación periódica que permita seguirle la pista o validar la eficiencia de estas exenciones.

¿Para qué es el subsidio? ¿Hacia dónde va? ¿Se cumple con los parámetros socioeconómicos esperados a largo plazo? Esas son algunas preguntas que, para Orama Exclusa, quedan en el aire.

Tanto él como Alameda coincidieron en que hay subsidios que se deben mirar desde la importancia del servicio y no desde un retorno de inversión económica, como es el caso de los hospitales.

En la mira los municipios

Uno de los mayores puntos de tranque es el crédito que reciben los municipios por su consumo de energía: la contribución en lugar de impuestos (CELI), un mecanismo por el cual la AEE no paga patentes municipales por la infraestructura eléctrica que mantenga en los ayuntamientos.

(Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

Mediante la CELI, la autoridad sustituye el tributo que le correspondería pagar al municipio con la provisión del servicio de energía eléctrica. Si este excede el límite crediticio de la CELI –varía por pueblo– tendrá que pagarlo.

La CELI se regula mediante el Reglamento sobre la contribución en lugar de impuestos (Reglamento 8818). Entre sus disposiciones, se exige a los municipios reducir un 5% de su consumo subsidiado cada año.

Esa meta, no obstante, podría retrasarse, o ni siquiera cumplirse, debido al consumo de energía de las corporaciones municipales. Para el  2017, el país contaba con 49 de estas empresas registradas en el Departamento de Estado. Según el Inesi, la AEE no contabiliza el consumo de estas instalaciones, como es el caso de la pista de patinaje en hielo en Aguadilla.

“La enmienda a la CELI puede ser beneficiosa e inclusive podría estimular al municipio a economizar. Pero si quieren seguir gastando al garete, y seguir subsidiando a empresas municipales, por supuesto que les va a aumentar el consumo de luz”, sostuvo Orama Exclusa.

La Ley 17-2019 mandata al Negociado de Energía evaluar el impacto de la CELI como parte de la cartera de subvenciones. Pero Bhatia y Seilhamer tienen sus dudas sobre mantener la CELI dentro de los subsidios, créditos e incentivos que formarán parte del nuevo modelo de energía que buscan para Puerto Rico.

“Donde hay que hacer un análisis bien abarcador es en la CELI. Necesitamos fortalecer y velar por el rendimiento de los subsidios e incentivos que se otorgan. Yo lo miraría”, afirmó Seilhamer, aunque no quiso precisar si favorece eliminar este crédito.

Bhatia se lavó las manos al poner en la cancha de los municipios y la AEE la discusión sobre el futuro de este crédito.

“Mira, la CELI siempre va a ser controversial. Ahora bien, la cantidad de luz que se producía en 1950 no es la misma que se produce hoy. Entiendo que Seilhamer está incómodo; yo también estoy incómodo [con la CELI]. Quisiéramos que la iniciativa viniera de parte de los municipios y la AEE, que entre ellos hablen y logren un consenso. De lo contrario, empieza la pelea política”, sumó Bhatia.

En esa pelea, el primer gancho lo lanzó el director ejecutivo de la AEE, José Ortiz, quien no tiene reparos con que se elimine.

“Siendo juez de la situación, la verdad es que una eliminación total de la CELI ayudaría mucho a la AEE en las tarifas de la gente”, sentenció.

Luego, tiró un golpe más suave, como tratando de ser piadoso con los municipios.

“El problema es que la eliminación [de la CELI] creará un problema financiero terrible para los alcaldes e incluso podría inviabilizar la existencia de algunos municipios”, amortiguó.

Como punto medio, Ortiz recordó que el Reglamento 8818 ordena a los municipios presentar al Negociado de Energía cuáles son las instalaciones municipales que, para ellos, deben permanecer recibiendo el crédito. Aclaró, sin embargo, que los ejecutivos municipales deben ser responsables en la entrega de este inventario y “no abusar para recibir la CELI”.

ONCE contactó a los presidentes de la Asociación de Alcaldes, José Román (San Lorenzo), y de la Federación de Alcaldes, Carlos Molina (Arecibo), para que reaccionaran al tema, pero no accedieron a entrevista.

El año pasado, durante la primera vista pública en la Cámara de Representantes sobre la privatización de la AEE, ambas entidades calcularon que la eliminación de la CELI obligaría a los municipios a desembolsar alrededor de $260 millones por el consumo energético.

Implicaría, además, una nueva –y quizás mortal– estocada para las finanzas de los municipios, lo que afectaría el ofrecimiento de servicios a la ciudadanía, mencionó Alameda.

“Si lo municipios, que de por sí ya están quebrados, tienen que empezar a pagar la luz que consumen, se verán obligados a reestructurar sus presupuestos. Eso haría un daño a los servicios que dan”, analizó el economista.

Eliminación de incentivos verdes contradice metas renovables

Además de los subsidios y créditos, otro debate dentro de la privatización de la AEE es cuáles incentivos energéticos se mantendrán.

Bhatia y Seilhamer delegaron el tema a la discusión que actualmente se lleva en la Legislatura para crear un Código de Incentivos que agrupe todos estímulos que se dan en Puerto Rico. El desarrollo de esta medida lleva un año bajo análisis. Pero ya comienzan a verse contradicciones con las metas de generación renovable dispuestas en la Ley 17-2019: la más cercana, un 20% para el 2022.

Lawrence Seilhamer, senador novoprogresista y coautor de la Lay 17-2019. (Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

Lawrence Seilhamer, senador novoprogresista y coautor de la Lay 17-2019. (Víctor Rodríguez-Velázquez / ONCE)

De acuerdo con Hernández, el Código de Incentivos propone la eliminación de una serie de beneficios que fomentan la generación y consumo de energía verde. Esto surgió de la ponencia del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio durante una vista pública en la Cámara de Representantes.

En concreto, el código que evalúa la Legislatura contempla eliminar un incentivo otorgado a manufactureras que inviertan en equipos que les ayuden a bajar su consumo de energía. Cuando se hace tal inversión, las compañías reciben un reembolso de hasta 50%. De aprobarse el proyecto de ley hoy, ese incentivo no existiría.

Asimismo, pende de un hilo el estímulo para desarrolladores de proyectos de energía renovable, que hoy reciben un incentivo de $5,000 por cada empleo generado para la construcción de estas infraestructuras.

Por la misma línea, el borrador del Código de Incentivos propone cambios para el Fondo de Energía Verde, que separaba hasta $20 millones para varios proyectos residenciales y comerciales. En su lugar, el nuevo código consolidaría este fondo con un nuevo Fondo de Incentivos que estaría sujeto al presupuesto general.

Para Elías Rodríguez, este tipo de acciones socavan cualquier intento real de eliminar la dependencia de los combustibles fósiles.

“En la práctica, los políticos en Puerto Rico pueden decir que apoyan una cosa pero sus actos no lo reflejan. Si quieren impulsar una política pública, tienen que poner recursos. Si quieren moverse a fuentes renovables, como la energía solar, hay que poner recursos en esa dirección. No lo están haciendo”, comentó el profesor del Recinto de Río Piedras de la UPR.

Aunque tiene reparos con incentivar a sectores de amplio poder económico, Elías Rodríguez reconoció que este tipo de medidas provee a las empresas un margen de ahorro que –en teoría– les permite crear más empleos.

A su juicio, ese es el tipo de ecuación que debe mirarse cuando se evalúa la permanencia o cancelación de subsidios, créditos e incentivos. Explicó que, si se pretende eliminar subvenciones a sectores marginados –como las personas que viven en residenciales públicos–, el país debe contar con una mercado laboral que permita una mejor distribución de las riquezas.